2010年中央一號(hào)文件提出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當(dāng)前要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)。深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。”我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，又好又快地推進(jìn)城鎮(zhèn)化既是我們面臨的重要任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力之一。

在世界現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化密不可分。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會(huì)降低，而離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就會(huì)失去產(chǎn)業(yè)依托和支撐，最后失去發(fā)展動(dòng)力，現(xiàn)代化也無(wú)從談起。城鎮(zhèn)化以能量集聚、要素集聚為特征，通過(guò)集聚人口、集聚經(jīng)濟(jì)和社會(huì)能量，從而產(chǎn)生集聚效應(yīng)和規(guī)模效益。推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，有利于改變過(guò)去“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的資源浪費(fèi)狀況；有利于合理節(jié)約地使用土地，保護(hù)耕地，控制污染，走可持續(xù)發(fā)展的路子；有利于提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，發(fā)揮公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享效應(yīng)，使各種資源在更大的范圍、更高的層次上得到優(yōu)化配置。通過(guò)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要手段之一；通過(guò)城鎮(zhèn)化引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)以及副業(yè)結(jié)構(gòu)，還可以發(fā)展壯大農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

繼浙江溫州市試點(diǎn)5個(gè)鎮(zhèn)級(jí)市后，山東省日前宣布將啟動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)，計(jì)劃用3—5年時(shí)間將省內(nèi)20多個(gè)中心鎮(zhèn)培育成小城市。在我國(guó)目前的市制體制中，有直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市4級(jí)。但浙、魯兩省啟動(dòng)的鎮(zhèn)級(jí)市試點(diǎn)并不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整，它的核心要義是：以一個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和管理一個(gè)鎮(zhèn)。

建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”，就是不對(duì)城鎮(zhèn)行政層級(jí)作大的變動(dòng)的情況下，通過(guò)擴(kuò)權(quán)改革解決強(qiáng)鎮(zhèn)責(zé)大權(quán)小功能弱的突出問(wèn)題。從這種意義上講，建設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”實(shí)際上是溫州強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的深化，其實(shí)質(zhì)并不在于“鎮(zhèn)”改“市”，而在于賦予強(qiáng)鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)。

一、設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市的必要性

（一）小城鎮(zhèn) 是“新型城市化”的工作重點(diǎn)

中央提出要將小城鎮(zhèn)建設(shè)或說(shuō)“新型城市化”作為下一步城市化的工作重點(diǎn)。新型城市化是相對(duì)于老的城市化來(lái)說(shuō)的。老的城市化集中于大城市的建設(shè)，而對(duì)中國(guó)城市化的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，新型城市化還有更多的內(nèi)容，它是跟小城鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)系在一起的，他發(fā)展的重點(diǎn)不在大中城市，而在小城鎮(zhèn)。

我們以前所謂的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建設(shè)主要是集中于大城市的建設(shè)，財(cái)政投入也集中于大城市。最關(guān)鍵的是，老的城市化，是建立在城鄉(xiāng)二元化分割的體制基礎(chǔ)上，是不完全的城市化。

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程，是一個(gè)自然吸收農(nóng)業(yè)人口的過(guò)程。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移也是一個(gè)趨勢(shì)，但現(xiàn)在我們的狀況是什么呢？大城市通過(guò)發(fā)展和擴(kuò)張，涌入大量的外來(lái)人員，包括外來(lái)務(wù)工者。一些農(nóng)民工作為城市建設(shè)者，在城市里工作，等打完工了，絕大部分人仍然會(huì)回到農(nóng)村。在城市里，他們沒有基本的社會(huì)保障，住房等問(wèn)題更沒法得到解決。他們像候鳥一樣遷徙，為城市建設(shè)做著貢獻(xiàn)，工作結(jié)束之后還是要回到農(nóng)村生活。生產(chǎn)與生活相分離。

改革開放以來(lái)，特別是近10年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了很大變化，一大批建制鎮(zhèn)擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人口聚居規(guī)模也很大。有的鎮(zhèn)的人口達(dá)10萬(wàn)之多，而幾萬(wàn)人口的建制鎮(zhèn)更比比皆是。有的鎮(zhèn)還設(shè)立了街道辦事處，鎮(zhèn)政府所在地就如同一個(gè)城市。我國(guó)著名的“天下第一村”，江蘇無(wú)錫的華西村，儼然是一座現(xiàn)代化的小城市，其農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重連1%都不到。這些地方完全是真正的城市，怎么也不能當(dāng)農(nóng)村看待。

（二）傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制對(duì)非縣城中心鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的制約

現(xiàn)行的政府管理體制對(duì)非縣城的其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展是相當(dāng)不利的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣存在責(zé)、權(quán)、利的不平衡狀況，使得一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)稅收入絕大部分上繳縣級(jí)財(cái)政，能夠自我支配用于自身發(fā)展的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，從而影響其發(fā)展速度。而縣城則可以借助于“縣政府”的行政資源和行政力量，以很大的份額來(lái)占用全縣的公共財(cái)政，從而得到大力發(fā)展，形成所謂“縣城刮鄉(xiāng)鎮(zhèn)”現(xiàn)象。近年來(lái)江蘇吳江市松陵鎮(zhèn)城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力正逐步追趕并接近經(jīng)濟(jì)中心盛澤鎮(zhèn)，也正得益于其行政中心的地位。這對(duì)盛澤等其他非縣城的中心鎮(zhèn)是不公平的，必然會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)烈的反彈，甚至還由此還可能產(chǎn)生離心傾向。吳江縱然已于1992年整縣改設(shè)為吳江市，也沒法滿足盛澤等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)自己獨(dú)立市制的渴求。

（三）經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的崛起要求向城市型管理體制轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的崛起，使得其成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)要素和資源的聚集地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)其進(jìn)一步發(fā)展的要求。主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)：一是城市規(guī)劃與建設(shè)管理職能不完善，權(quán)責(zé)不對(duì)等。權(quán)力小，責(zé)任大、能力弱是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的矛盾。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有自己獨(dú)立的鎮(zhèn)區(qū)的城市規(guī)劃?rùn)?quán)和房產(chǎn)等事務(wù)的管理權(quán)，無(wú)法組織象樣的規(guī)劃工作，從而使得鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃尤其是老城區(qū)的改造缺乏強(qiáng)有力的規(guī)劃保證，導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量不高，城市景觀有些混亂。這樣的情況在吳江的各鎮(zhèn)都有表現(xiàn)，即使是該市的經(jīng)濟(jì)中心盛澤鎮(zhèn)也是如此。

二是鎮(zhèn)對(duì)于日益龐雜的城市型社會(huì)管理事務(wù)力不從心。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和事業(yè)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致社會(huì)管理事務(wù)的非農(nóng)化，并隨著其高速發(fā)展而急速加快，而鎮(zhèn)的“適農(nóng)性”體制及其管理模式越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)這種城市性社會(huì)管理事務(wù)的發(fā)展，也必然要求革新體制，創(chuàng)新一種新的城市管理體制來(lái)滿足這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展要求。 目前鎮(zhèn)建制。不利于各鎮(zhèn)城市化的進(jìn)一步發(fā)展，不利于實(shí)行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟(jì)的升級(jí)，從而嚴(yán)重影響了其綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升，最終會(huì)影響整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。時(shí)代呼喚實(shí)行一種新的城市型的管理體制，并在行政區(qū)劃上體現(xiàn)出來(lái)。

(四)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的必經(jīng)之路

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的趨勢(shì)看，我國(guó)大部分農(nóng)民將走向城市，村一級(jí)居民點(diǎn)大部分將逐步衰落，真正的鄉(xiāng)村將只生活一些專業(yè)農(nóng)戶。人口減少以后，村莊的公共事務(wù)也將減少，公共服務(wù)中心將集中在大的居民點(diǎn)，將這些大的居民點(diǎn)改為市建制，農(nóng)民自然也成了市民，只是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域工作的市民。這些農(nóng)民將直接享受當(dāng)?shù)氐某鞘蟹��?wù)，城鄉(xiāng)差別在機(jī)制上講不復(fù)存在。所以，設(shè)立的鎮(zhèn)級(jí)市的改革，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的必經(jīng)之路。

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的角度看，將一大批建制鎮(zhèn)改為“縣轄市”或者“鎮(zhèn)級(jí)市”，也十分必要。在“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)中，國(guó)家投到農(nóng)村的錢，有的部分實(shí)際上沒有投向真正的農(nóng)村，因?yàn)楸划?dāng)做農(nóng)村的地方已不再是農(nóng)村。有的資金說(shuō)起來(lái)是幫助農(nóng)民，但受惠的也不一定是真正的農(nóng)民，因?yàn)樗麄冏≡谛屡d城市里，又不從事農(nóng)業(yè)。為了更好地支持農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、幫助農(nóng)民，十分有必要嚴(yán)格地區(qū)分城市和鄉(xiāng)村以及市民和農(nóng)民。將一大批建制鎮(zhèn)改做鎮(zhèn)級(jí)市，是這項(xiàng)工作的第一步，也是很關(guān)鍵的一步。